Empleados públicos. Suplemento remuneratorio. Necesidad de que sea de carácter general.
Se mantiene el rechazo de la demanda que procuraba se declare el carácter remunerativo del adicional denominado “horas electorales”, pues los propios actores refirieron a la potestad del demandado de establecer aquellos empleados que serían beneficiarios de dicho suplemento, circunstancia que desvirtúa el carácter general que aquellos inicialmente atribuyeron al adicional de marras y que, por ende, implica el reconocimiento de que dicho incentivo no fue otorgado ni percibido por toda la planta de personal de la Dirección Nacional de Migraciones.
En Buenos Aires, a 25 de abril de 2017, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a efectos de conocer de los recursos interpuestos en los autos “SIMPSON, Noemí Haydee y otros c/ EN – M° Interior-DNM y otro s/ empleo público”, contra la sentencia de fs. 431/435vta., el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
El señor juez de Cámara Marcelo Daniel Duffy dijo:
1°) Que los actores promovieron la presente demanda contra el Estado Nacional (Ministerio del Interior-Dirección Nacional de Migraciones) con el objeto de que se declarara el carácter remunerativo del adicional denominado “horas electorales” y se ordenase efectivizar los incrementos salariales desde 2006 y las sumas debidas en concepto de vacaciones y sueldo anual complementario, con más sus intereses.
2°) Que, por sentencia de fs. 431/435vta., y cumplido el trámite de ley, la señora juez de la anterior instancia declaró la falta de legitimación de los co-accionantes Noemí Haydee Simpson, Carlos Alberto Del Togno, Patricia Gene, Ana María Mateos, Celia Rufina Noguera, Nora Esther Pazos Fernández, Claudia Pittari, Susana Graciela Pulido, Ignacio Andrés Rivas, Gladys Liliana Romero y Elsa Ramona Villalba, y, en consecuencia, rechazó la acción a su respecto.
Asimismo, desestimó la demanda interpuesta por los co-actores Denise Magalí Duclos, Alfredo José Dopico, Héctor Eduardo Narvaja, Gloria Villar, María del Sol Vittorini, María Mercedes Grillo y Beatriz Noemí Vacca, con costas por su orden (art. 68, segundo párrafo, del CPCCN).
Para decidir de tal modo, y previo a toda consideración, la sentenciante de grado precisó que, conforme reiterada jurisprudencia, los jueces no se encuentran obligados a seguir a las partes en todas sus argumentaciones, sino tan sólo a pronunciarse acerca de aquéllas que estimen relevantes y conducentes para sustentar sus conclusiones.
Por otro lado, recordó que, conforme el art. 386 del CPCCN, los magistrados no debían valorar todas las pruebas producidas sino únicamente las que fueran esenciales y decisivas para dirimir el conflicto.
Sentado lo anterior, y para descartar la primera defensa, señaló que del análisis de la prueba documental se desprendía que el reclamo administrativo previo presentado por los actores había sido interpuesto ante la mesa de entradas de la Dirección Nacional de Migraciones, organismo descentralizado actuante en la órbita del Ministerio del Interior, conforme decreto 1659/96.
Indicó que de la compulsa de las actuaciones se verificaba que “una parte de los agentes -los co-actores aquí cuestionados- prestaban tareas por ante el Ministerio del Interior y no así en la Dirección Nacional de Migraciones” (el subrayado pertenece al original, vs. fs. 433, in fine).
Teniendo en cuenta lo anterior, consideró que “es clara la existencia de una ‘falta de legitimación activa’ de los co-actores para accionar habida cuenta que no tenían relación jurídica con la aquí demandada (Dirección Nacional de Migraciones)” (v. fs. 433vta.).
Aseveró que dicha circunstancia aparecía corroborada por las propias afirmaciones del letrado de los demandantes quien, en oportunidad de contestar el traslado de la aludida excepción, manifestó que en la demanda había remarcado que algunos actores pertenecían a la planta de la DNM y otros a la del Ministerio del Interior.
Sobre tal base, concluyó que los co-demandantes Noemí Haydee Simpson, Carlos Alberto Del Togno, Patricia Gene, Ana María Mateos, Celia Rufina Noguera, Nora Esther Pazos Fernández, Claudia Pittari, Susana Graciela Pulido, Ignacio Andrés Rivas, Gladys Liliana Romero y Elsa Ramona Villalba no eran reales titulares de la relación jurídica sustancial contra la Dirección Nacional de Migraciones, demandada en el sub lite, por lo que correspondía declarar su falta de legitimación y rechazar la acción a su respecto.
A continuación, precisó que el fondo de la cuestión consistía en determinar si el adicional por “horas electorales” tenía carácter remunerativo.
Hizo referencia al art. 126 del Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, aprobado por el decreto 66/99 y aplicable al personal de la DNM, y tras citar jurisprudencia de este fuero y de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo relativa al concepto de “remuneración normal y habitual”, precisó que, mediante sucesivos decretos, el Ministerio del Interior había sido autorizado para asignar servicios personales a los agentes afectados a “tareas pre y post comiciales” u “horas electorales” que se desempeñaran en organismos que tuvieran a su cargo la ejecución del Programa Electoral, entre los que destacó al Registro Nacional de las Personas (RENAPER), la Dirección Nacional de Migraciones y el ANSES.
En ese sentido, señaló que tanto al RENAPER como a la DNM se los había facultado para fijar dichos servicios a los agentes que, como se dijo, estuvieran asignados a tareas pre y post comiciales “sólo en relación a las diferentes fechas de comicios y no constantemente” (v. fs. 434, in fine).
Al respecto, puntualizó que entre esas funciones, se contemplaban aquellas concernientes a proveer información a la Justicia Federal con competencia electoral, a fin de mantener actualizados los registros electorales de cada distrito.
Tras precisar que las distintas tareas que implicaba dicha labor redundaban en un incremento en la carga de trabajo del personal afectado, indicó que, a tales efectos, el entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos disponía la asignación de un crédito en las respectivas partidas presupuestarias de los organismos mencionados. Asimismo, destacó que se facultaba a los ministros de Economía y del Interior a modificar, mediante resolución conjunta, el valor de las remuneraciones horarias fijadas.
Sentado lo anterior, y atento a la naturaleza de la cuestión debatida, consideró que cabía estar a lo resuelto por el Alto Tribunal en el marco del análisis de suplementos y asignaciones en el caso de reclamos salariales del personal militar. En ese sentido, señaló que para que una asignación fuera incluida en el concepto sueldo, “se requiere -en principio- que la norma de creación la haya otorgado a la totalidad de los agentes -lo que evidencia que no es necesario cumplir con ninguna circunstancia específica para su otorgamiento, pues se accede a ella por la sola condición de “ser” (militar o agente)-; y, excepcionalmente, en el caso en que de la norma no surja su carácter general, en la medida en que se demuestre de un modo inequívoco que la totalidad del personal de un mismo grado o de todos los grados lo percibe” (el subrayado pertenece al original, cfr. fs. 434vta./435).
Teniendo en cuenta ello, destacó que el organismo demandado había desconocido el carácter remunerativo de dicho adicional “sin negar que algunos co-actores lo hayan percibido pero sin dejar de señalar que no lo han hecho en forma permanente” (v. fs. 434), y que dicha circunstancia se veía corroborada por las copias de los recibos de haberes acompañados, donde se verificaba que su pago se había producido sólo durante un lapso acotado, vinculado al período preparatorio y post comicial.
Sobre tal base, sostuvo que no existía duda de la necesidad de que se cumplieran circunstancias fácticas específicas para la percepción del aludido beneficio, “lo que revela que existe un lazo inescindible entre aquellas sumas y el ejercicio activo del cargo que se ocupe, habida cuenta de que el pago de los suplementos y compensaciones cesa automáticamente cuando la función termina” (v. fs. 435).
En función de lo expuesto, y teniendo en cuenta que la generalidad del personal de la Dirección Nacional de Migraciones no percibía el adicional por “horas electorales” y que para su cobro resultaba necesario un requisito externo, consideró que el rubro en cuestión carecía de las notas de normalidad, habitualidad y generalidad necesarias para la calificación de “remuneratorio”.
Asimismo, agregó que no había sido impugnado el sistema aprobado por el decreto 2098/08, “que … reitera el criterio fijado por SINAPA, en el sentido de que los adicionales, suplementos y bonificaciones de carácter remunerativo son sólo los específicamente previstos en dicho convenio y aprobados por los mecanismos que la norma prevé y las horas electorales no están incluidas en aquel, siendo la base de su percepción diferente” (v. fs. 435vta.).
Finalmente, en cuanto a las costas, consideró que correspondía apartarse del principio objetivo de la derrota e imponerlas en el orden causado, en atención a la naturaleza de la cuestión traída a debate.
3°) Que, contra ese pronunciamiento, ambas partes interpusieron sendos recursos de apelación; los accionantes a fs. 437 (concedido libremente a fs. 438) y la demandada a fs. 447/448 (concedido de igual modo a fs. 450).
Puestos los autos en la Oficina, los primeros expresaron sus agravios a fs. 460/466, que fueron contestados a fs. 475/479.
A su vez, la accionada presentó su memorial a fs. 455/458vta., que fue replicado por sus contrarios a fs. 468/469.
4°) Que, la demandada se agravia de la distribución de las costas.
Al respecto, manifiesta que la a quo omitió fundamentar la imposición de los gastos causídicos en el orden causado, pese a que, por un lado, rechazó la demanda respecto de algunos de los co-actores por falta de legitimación activa, y por el otro, desestimó la pretensión salarial, negándole, en consecuencia, dicho carácter al suplemento reclamado.
Sostiene que en el ordenamiento procesal argentino impera como regla general el hecho objetivo de la derrota como base para la condena en costas. Por ello, y toda vez que las excepciones a este principio deben ser aplicadas con criterio restrictivo -según jurisprudencia de la CSJN a la que remite-, considera que la distribución dispuesta en la anterior debería revocarse e imponerse los gastos causídicos íntegramente a la parte actora vencida.
Por su parte, los accionantes efectúan una reseña de los antecedentes del caso y de la sentencia apelada, y se agravian del hecho de que la a quo haya resuelto que el cobro del suplemento en cuestión “se produjo sólo durante un lapso determinado, vinculado al período preparatorio y post comicial” (v. fs. 461).
En ese sentido, aducen que de los recibos de sueldo remitidos por la demandada surge que el suplemento de “horas electorales” fue percibido en forma mensual, normal, habitual, regular, permanente e ininterrumpida desde el 2006 hasta el 2015.
Por ello, consideran erróneo lo expuesto en la resolución apelada en el sentido de que el beneficio en cuestión fue cobrado esporádicamente o por un lapso de tiempo acotado. Asimismo, citan jurisprudencia de esta Sala en sustento de su pretensión.
En segundo término, transcriben un fragmento de la resolución apelada y reiteran que, en el caso, demandan por los servicios prestados durante más de 15 años “de forma mensualmente ininterrumpida e invariable” (v. fs. 463vta.).
En ese sentido, sostienen que aquellos que reclaman que se declare remunerativo el suplemento son los agentes que efectivamente prestaron el servicio. Nuevamente, citan jurisprudencia de este fuero y de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en respaldo de su postura.
En tercer lugar, cuestionan que la a quo haya resuelto que el rubro reclamado no se encontraba previsto en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). Invoca un precedente de la Sala I de esta Cámara y concluye que “el suplemento por Horas Electorales es remunerativo, no porque está dispuesto en una norma, sino porque es la contraprestación al trabajo brindado” (v. fs. 464vta., in fine).
Por último, se agravian de la admisión de la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la demandada respecto de algunos de los co-actores. Consideran que el fallo recurrido resulta errado “en virtud de que se corrió traslado de la demanda al Ministerio del Interior en dos oportunidades y, también a la Dirección Nacional de Migraciones…” (v. fs. 465).
5°) Que, antes de examinar los agravios traídos a conocimiento de esta Alzada, conviene recordar que los jueces no están obligados a tratar todos y cada uno de los argumentos de las partes, sino solamente aquéllos que estimen pertinentes para la solución del caso (conf. Fallos: 310:1835; 324:3421; 326:2235; 326:4675; 327:3157; 329:1951; 331:2077, entre muchos otros y esta Sala, “Larraburu, Juan Pedro c/ Estado Nacional”, sent. del 7/4/92; “SMG Compañía Argentina de Seguros SA c/ EN-DGA-Resol 4278/03-Expte 604691/00 s/ Dirección General de Aduanas”, sent. del 28/06/12; “Caimi, Gabriela Beatriz c/ EN- PJN- s/ daños y perjuicios”, sent. del 14/11/13 y “Sambataro, Miguel Alfredo c/ EN – M° Justicia DDHH- Servicio Penitenciario s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg”, sent. del 2°/09/14, entre muchas otras).
6°) Que, a los fines de dar adecuada respuesta a la controversia traída a conocimiento de esta Alzada, estimo conveniente principiar su examen efectuando una breve reseña del régimen de horas electorales. Así, es menester señalar que:
a. Mediante el art. 1° del decreto 396/87 -y en lo que aquí interesa- se facultó al Ministerio del Interior “para asignar servicios personales a los agentes afectados a tareas pre y post-comiciales con desempeño en los organismos que tienen a su cargo la ejecución en todo el ámbito de la Nación del programa electoral, desde el 18 de marzo hasta el 31 de diciembre de 1987” (énfasis añadido). Asimismo, a través de su art. 2° se instituyeron los niveles y remuneraciones correspondientes a las prestaciones dispuestas precedentemente.
b. Por medio de los decretos 2807/91 y 132/93, se reiteraron los mismos términos dispuestos en su igual 396/87 para aquellos empleados que se desempeñaran en organismos que ejecutaran actividades electorales y se encontraran afectados a tareas pre y post comiciales durante los años 1992 y 1993, respectivamente.
c. Finalmente, los valores de las remuneraciones horarias fijadas para el adicional en cuestión fueron modificados en 2007 y 2011 por resoluciones conjuntas de los Ministerios de Economía y del Interior en uso de las atribuciones establecidas en el art. 3° de los citados decretos 2807/91 y 132/93.
7°) Que, sin perjuicio de las serias dudas que genera el recurso de los actores en cuanto a su debida fundamentación (arg. art. 265 CPCCN), cabe rememorar que aquéllos iniciaron la presente demanda contra la Dirección Nacional de Migraciones para que se declarara el carácter remunerativo del adicional denominado “horas electorales” y se efectivizaran los incrementos salariales decretados a partir del año 2006 sobre los montos que percibían por dicho concepto. Asimismo, requirieron el pago de las sumas retroactivas correspondientes y las diferencias debidas en concepto de vacaciones y sueldo anual complementario (SAC). Todo ello, con más los intereses desde que cada una fue debida, hasta la fecha de su efectivo pago.
8°) Que, sentado ello, debe recordarse -tal como lo hizo la juez de grado- que de acuerdo a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para que un suplemento deba ser tomado en cuenta para calcular el haber mensual, se requiere, por un lado, que la norma de creación lo haya otorgado a todo el personal en actividad, sin que sea necesario cumplir con ninguna circunstancia específica para su otorgamiento, y por el otro, en el caso que de ella no surja su tenor general, en la medida en que se demuestre de modo inequívoco que la totalidad del personal en actividad de un mismo grado -o de todos los grados- lo percibe (cfr. Fallos: 323:1049; 323:1061; 326:3683; 327:3226; 335:613).
En lo que respecta a la acreditación de dicha circunstancia -que el incentivo en cuestión haya sido otorgado a la generalidad del personal (en éste caso de la Dirección Nacional de Migraciones)-, no se desprende que la prueba ofrecida por los actores en su demanda hubiera estado orientada a ese fin.
En este sentido, conviene señalar que si bien desarrollaron en el escrito de inicio una línea argumental basada en los caracteres de “mensualidad”, “regularidad”, “normalidad”, “habitualidad” y “permanencia” del suplemento aquí discutido, también destacaron las facultades que permitían al órgano estatal determinar qué personal debía ser beneficiario del incentivo (v. fs. 11vta.) por cuanto recalcaron que era decisión del Ministerio del Interior asignar servicios personales a los agentes afectados a tareas pre y post-comiciales que se desempeñaran en aquellos organismos gubernamentales que tuvieran a su cargo la ejecución del programa electoral.
Teniendo en cuenta ello, no se puede soslayar que los propios actores refirieron a la potestad del demandado de establecer aquellos empleados que serían beneficiarios del suplemento por “horas electorales”, circunstancia que, en definitiva, desvirtúa el carácter general que aquéllos inicialmente atribuyeron al adicional de marras y que, por ende, implica el reconocimiento de que dicho incentivo no fue otorgado ni percibido por toda la planta de personal de la Dirección Nacional de Migraciones.
A mayor abundamiento, cabe destacar que la argumentación ensayada por los apelantes en el memorial encierra una abierta contradicción con los fundamentos esbozados en la demanda que, justamente por tal motivo, no puede ser atendida.
Ello es así, por cuanto por un lado aseguran que las horas electorales fueron percibidas “por todos los empleados de la demandada desde tiempo inmemorial” (v. fs. 21vta., in fine), y por el otro, reconocen la existencia de agentes “que no prestan el servicio” y, en consecuencia, que no perciben dicho incentivo (v. fs. 463vta.).
9°) Que, en relación con el punto resuelto ut supra, el Tribunal no puede omitir poner de manifiesto que los demandantes no han logrado acreditar que el incentivo aquí reclamado haya sido creado para ser percibido por todos los dependientes de la demandada, como así tampoco ofrecieron prueba alguna con el objeto de demostrar que esto suceda en la actualidad sino que, por el contrario, se evidencia que los elementos probatorios individualizados en el Capítulo VI de la demanda (confr. fs. 22vta./25) se encontraban orientados a demostrar desde cuándo aquél era percibido por ellos.
Teniendo en cuenta lo anterior, no es ocioso destacar que la acreditación de dicha circunstancia mediante los cauces probatorios previstos a tal efecto constituía para la parte interesada una carga insoslayable que pesaba sobre ella a fin de sustentar su pretensión. Ello es así, en tanto que de la exégesis de las normas citadas se desprende que el beneficio cuestionado en el sub lite no fue creado ni otorgado con carácter generalizado a la totalidad del personal ni al conjunto de los agentes de un mismo nivel o grado. En consecuencia, se hace evidente la obligación de aquélla de ofrecer y oportunamente producir la prueba necesaria para demostrar la generalidad inicialmente invocada.
Al respecto, es dable recordar el principio general que establece el art. 377 del CPCCN: cada parte soporta la prueba de los hechos a los que atribuye la producción del efecto jurídico que pretende. Ello es así, porque la actividad probatoria constituye, como toda carga procesal, un imperativo del propio interés. Esa actividad procesal es la encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los hechos controvertidos y supone un imperativo del propio interés del litigante quien a su vez puede llegar a obtener una decisión desfavorable en el caso de adoptar una actitud omisiva (Fallos 318:2555, 321:1117; 331:881, entre muchos otros).
En suma, sin perjuicio de las contradicciones en que incurrieron los actores, no se ha demostrado que el suplemento tuviese tal grado de generalidad que desvirtuara la finalidad con que fue creado, vale decir, retribuir sólo a aquellos agentes -en el caso, de la Dirección Nacional de Migraciones- que acreditasen haber cumplido la ejecución de tareas pre y post comiciales.
Por los motivos expuestos, los argumentos vertidos por los accionantes al respecto no pueden tener acogida favorable en esta instancia.
10) Que, por otro lado, en lo atinente a la crítica referida a la errónea apreciación de la modalidad de cobro del suplemento por horas electorales, cabe recordar que para sustentar tal aserto, los recurrentes insisten en esta instancia en que dicho adicional había sido cobrado desde 2006 al 2015 “ABSOLUTAMENTE TODOS LOS MESES Y POR MÁS DE NUEVE AÑOS CONTINUOS” y “MENSUALMENTE Y DE FORMA ININTERRUMPIDA … DURANTE LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS” (sic, cfr. fs. 461 y vta.).
Sin embargo, de la prueba producida no surge la circunstancia apuntada en esos términos.
Ello es así, toda vez que de lo informado por la Dirección Nacional de Migraciones (cfr. recibos de sueldo obrantes a fs. 268/333), se desprende que no todos los actores percibieron el suplemento en cuestión por los períodos reclamados. En efecto, de la prueba acompañada se advierte que José Alfredo Dopico y Denise Magalí Duclos no cobraron el aludido beneficio durante julio de 2006, y el período comprendido entre enero a junio de 2008 y agosto a diciembre de 2013, respectivamente (v. en particular, fs. 268, 281 y 316).
Teniendo en cuenta ello, no puede concluirse que todos los demandantes percibieron el cobro de las horas electorales tal como lo manifestaron en el escrito de inicio, hecho que, sumado a lo expuesto en los considerandos anteriores, imposibilita la inclusión del suplemento reclamado a sus respectivas remuneraciones.
Por lo demás, no se puede soslayar el hecho de que los accionantes manifiestan que “en autos se solicitó a la demandada que remitiera los legajos y recibos de haberes de los actores desde el año 2000, pero ésta remitió sólo los correspondientes desde el 2006 al 2015” (v. fs. 461).
Sin embargo, del confronte del oficio diligenciado a la DNM se advierte que los propios demandantes solicitaron la remisión de “todos los recibos de sueldo de los actores mes a mes, desde 2006 hasta la actualidad…” (énfasis añadido, cfr. fs. 258).
Por lo expuesto, no corresponde hacer lugar a la queja intentada.
11) Que no obsta a la solución arribada la circunstancia de que algunos de los actores hayan percibido el adicional de marras durante el período reclamado. Ello es así, toda vez que, de conformidad con lo afirmado por la a quo, el cobro de dicho beneficio estuvo “vinculado al período preparatorio y post comicial” (v. fs. 435), aserción que no fue discutida siquiera mínimamente por los accionantes en su memorial.
Máxime, si se tiene en consideración que, en casos sustancialmente análogos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que no es materia de discusión el hecho de que el Estado Nacional pueda disponer el pago de determinados suplementos o asignaciones que no tengan carácter remunerativo, siempre y cuando a través de tal proceder no se esté encubriendo un incremento salarial (Fallos: 337:365) y ha enfatizado en el carácter temporal de los beneficios, al estar anudados al ejercicio efectivo de determinados cargos o funciones y cesar su percepción al momento en que el agente deja de desempeñarlos.
12) Que, atento al modo en que se resuelve, deviene inoficioso pronunciarse respecto de la falta de legitimación activa de los co-demandantes Noemí Haydee Simpson, Carlos Alberto Del Togno, Patricia Gene, Ana María Mateos, Celia Rufina Noguera, Nora Esther Pazos Fernández, Claudia Pittari, Susana Graciela Pulido, Ignacio Andrés Rivas, Gladys Liliana Romero y Elsa Ramona Villalba.
13) Que, por último, en lo que respecta a la distribución de las costas, no se advierten razones para apartarse del principio objetivo de la derrota, teniendo en cuenta que los accionantes han resultado sustancialmente vencidos. Por ello, corresponde revocar el pronunciamiento apelado únicamente en lo atinente a las costas, las que deberán ser impuestas en ambas instancias a cargo de los actores (art. 68 del CPCCN).
En virtud de todo lo expuesto, VOTO por:
1) Rechazar el remedio intentado por los actores a fs. 437.
2) Hacer lugar al recurso interpuesto por la Dirección Nacional de Migraciones en los términos del considerando 13. Con costas (art. 68 del CPCCN).
Los señores jueces de Cámara Rogelio W. Vincenti y Jorge Eduardo Morán adhieren al voto precedente.
En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE:
1) Rechazar el remedio intentado por los actores a fs. 437.
2) Hacer lugar al recurso interpuesto por la Dirección Nacional de Migraciones en los términos del considerando 13. Con costas (art. 68 del CPCCN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Marcelo Daniel Duffy
Jorge Eduardo Morán
Rogelio W. Vincenti
016012E
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